原載《政法論壇》2012年第3期

公共聽證的理想與現實——以北京市的制度實踐為例

許傳璽 成協中

摘要: 源于普通法之自然正義原則的聽證制度，因可為當事人提供意見表達與利益交涉的平臺，而成為行政決定合法性的重要制度裝置。但與私益聽證主要代表消極的防御權不同，公共聽證含有知情權、表達權、參與權等多種公共價值，是公共決策正當性的重要制度支撐。我國的公共聽證理論，未從根本上區分代表防御權的私益聽證和代表民主參與權利的公共聽證，因此造成了制度建構的諸多誤區。公共聽證的引入，旨在破解公共決策過程的封閉性、結構化與單向度，為公眾參與公共決策提供一種制度化的渠道；在實踐中，我國的公共聽證程序設計與運作仍然延續了傳統科層制習氣，與民眾之表達和參與意愿相去甚遠，公共聽證儼然已成為現代行政合法性的制度裝飾。公共聽證因此面臨嚴重的信任危機。要從根本上改變這種現狀，就需要從性質上明確公共聽證的定位與價值，充實公共聽證的民主取向，理順公共決策與公共聽證的邏輯關聯，健全和完善公共聽證的操作程序。

關鍵詞: 公共聽證；私益聽證；公共決策；民主參與；正當性

導言

聽證源于普通法上的自然正義原則，旨在為受不利決定影響之當事人提供申辯機會，最初適用于司法過程。后來，隨著行政權的擴展，行政機構也經常作出限制和剝奪當事人人身權、財產權之行為，聽證也逐漸擴展至行政過程。[1]在現代社會，不少國家在立法過程中也采取聽證會等形式聽取公眾意見。聽證由此成為現代公共治理中支撐公共權力運行合法性的重要程序裝置。

按照聽證所涉事項是否與不特定多數人的利益相關，聽證可以分為私益聽證和公共聽證。私益聽證是指與特定個體存在直接利益關聯之聽證，其以正當法律程序為基礎，為當事人防范公權力之侵犯提供程序保障，主要包括司法過程中的聽證、行政處理中的聽證。而公共聽證則指與不特定的多數人存在利益關系的聽證，其以公眾參與和民主理論為基礎，為當事人參與公共決策提供制度管道，主要包括行政決策中的聽證和立法中的聽證。[2]對此界定，需要說明兩點：一是行政處理中的聽證，性質略微特殊，其既可能涉及私益聽證，如行政處罰聽證，也可能涉及公共聽證，如規劃許可聽證。本文所論之公共聽證，包括了后者；二是從性質上看，立法聽證顯然屬于公共聽證的范疇。受制于研究對象的限制，本文未對立法聽證做專門分析。如未特別說明，后文所指公共聽證都指行政聽證，而不涉及立法聽證。 我國自1996年《行政處罰法》引入聽證制度后，先后在《價格法》、《立法法》、《環境影響評價法》、《行政許可法》、《城鄉規劃法》等法律中規定了公共聽證制度，將其作為吸納民意和凝聚共識的制度渠道。公共行政聽證的引入，旨在增強公眾在行政過程中的話語權，改變傳統行政過程的單向度和封閉性，擴展公眾在公共政策方面的表達權和參與權。然而，近年來公共聽證的實踐卻備受批評，這在價格聽證領域體現得尤為明顯。價格聽證會變成“漲價會”，是一種預設結果的“奢侈的表演”，是“走過場”，諸如此類的批評不斷見諸報端。